2023年12月11日，国务院公布《关于修改〈中华人民共和国专利法实施细则〉的决定》，修订后的《专利法实施细则》自2024年1月20日起施行。本次修订贯彻落实了党中央、国务院关于加强知识产权保护、促进创新发展的决策部署，有利于促进专利创造、保护和运用，在完善专利制度的同时，维护了我国专利制度的一致性、稳定性，与我国加入的国际条约做了较好的衔接。但遗憾的是，囿于各方面因素限制，新《专利法实施细则》对我国专利强制许可制度存在的漏洞未予提及。

一、我国专利强制许可制度存在的缺陷

具体而言，我国目前上位法及下位法关于专利强制许可的各类规定存在如下几个方面的突出问题：

（一）专利强制许可的各类规定过于散乱

我国的专利实施强制许可制度分散规定于《专利法》《专利法实施细则》《专利实施强制许可办法》《国务院办公厅关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》（药品专利实施强制许可）《涉及公共健康问题的专利实施强制许可办法》等法律法规及规范性文件之中，由于后面三个法规制定时间偏早，随着时间的推移，相关规定已经落后于现实实践需求，且部门规章性的规定一方面存在效力位阶较低的缺陷，另一方面过于散乱的规定导致立法缺乏严密的逻辑体系。

（二）现行专利政府使用制度的规定缺乏可操作性

作为专利强制许可制度的一种特殊形式，专利政府使用制度对于应对国家安全事件、公众健康事件、疫情危机等紧急状态，具有极高的现实意义。但现行《专利法》第49条、第55条及《专利实施强制许可办法》第6条、第12条、第18条、第21条的有关规定缺乏可操作性，在突发紧急情形下，无法发挥政府主导、便捷高效地运用专利技术应对危机的作用。

《专利实施强制许可办法》第6条明确了在《专利法》第49条所列法定情况下，由“国务院有关主管部门”以向“国家知识产权局”提出建议的方式启动专利政府使用程序。第12条则进一步明确了“建议”中应列明的具体事项以及具体所指定的具备实施条件的单位的相关信息等。《专利实施强制许可办法》第18条和第21条则分别在最后一款中规定了专利政府使用制度不适用听证程序以及对专利权人的通知义务。从规定来看，《专利实施强制许可办法》中的四个条款仅补充了“国家有关主管部门”的“建议权”。但是，对具体实施程序并未作详尽规定，如该建议权的效力如何，“国家有关主管机关”与“国家知识产权局”之间的职权如何分配等均未提及，导致实践中缺乏可操作性。

（三）药品专利强制许可的程序行规定存在缺失

根据TRIPS协定第31条修正案，我国在面临严重公共健康危机且缺乏有关药品生产能力时，如需对有关专利实施强制许可，须经合理评估来证明我国确实无生产所需药品的能力，或者虽具有一定生产能力，但不足以满足其需求。但是，2005年11月29日颁布的《涉及公共健康问题的专利实施强制许可办法》没有对评估问题作出细化的规定；该办法类似的程序性缺失还体现在未明确规定政府首先要履行的通知义务、向专利权人支付“足够”报酬的义务等事项，这与TRIPS协定第31条修正案的相关内容不一致。

二、简议我国专利强制许可制度的法律完善

基于上述原因，为完善我国专利强制许可制度，可以采取如下完善措施：

（一）修订颁布新的《专利实施强制许可办法》

由于现行的《专利实施强制许可办法》及其配套的《国务院办公厅关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》（药品专利实施强制许可）《涉及公共健康问题的专利实施强制许可办法》等相关规定与新的专利法、专利法实施细则存在脱节，且自《专利实施强制许可办法》颁布生效至今已经12年，为有效总结实践经验，与相关国际条约的规定相衔接，建议由国家知识产权局牵头，将配套的下位法规进行体系化整合，提升配套制度的立法位阶，拟定并颁布新的《专利实施强制许可办法》。

（二）完善专利政府使用制度

对我国的专利政府使用制度进行更加详细的立法规定是十分必要的，考虑到现行《专利法》《专利法实施细则》均系新近完成的修订，对专利政府使用制度的修正通过修订《专利实施强制许可办法》的方式加以细化为宜。如前所述，由于《专利实施强制许可办法》运行时间较久需要根据立法及实践进行更新，在现行《专利实施强制许可办法》修订中完善专利政府使用制度阻力最小。

因此，在《专利实施强制许可办法》中明确专利政府使用制度的基本规则，并对该制度的具体实施步骤予以系统规定，以此构建一个完善的专利政府使用规则体系。具体而言，可以考虑对专利政府使用及其相关概念予以界定，明确基本实施程序（如实施事由、责任主体以及启动程序、终止程序等），厘清专利政府使用制度的具体责任主体、职能划分、使用费和使用期限以及范围等相关问题。

（三）进一步细化药品专利强制许可程序性规定

鉴于前述《涉及公共健康问题的专利实施强制许可办法》的规定存在程序性缺失，可以将该新办法的内容整合进新的《专利实施强制许可办法》之中，并新增对评估问题、政府首先要履行的通知义务等程序性事项的细化规定，与TRIPS协定第31条修正案保持一致。在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，给予实施发明专利、实用新型专利的强制许可，客观上需要公正程序的保护，除了要给专利权人足够合理的报酬外，还要事先及时履行通知义务，并进行必要的评估，以更好实现国内法与国际条约的衔接，使我国能最大限度利用TRIPS协定第31条修正案维护国家利益。