行政罚款是我国多种行政处罚措施中的一种，行政罚款的目的，主要是为了维护公平的交易秩序和营商环境，保障人民群众的生产生活安全。通过罚款的方式，来警戒当事人吸取教训，避免违法违规经营，并通过释法明理，重申相关社会生活生产领域的基本法律要求。因此，在安全生产、广告营销、仓储物流、互联网、医美整形、食品等各个行业，我国法律均设置了相应的行政罚款制度，引导各类民商事主体自觉主动守法，可以说是根本的善治之举。

近年来，部分企业为了规避行政处罚，转嫁罚款风险，利用其优势签约地位，通过合同约定，将自身的行政罚款支付义务强行转嫁给了合同相对方；甚至有的企业在遭受行政罚款处罚后，不仅不反思自己的行政违法行为，反而迁怒于下游供货商或服务商，基于合同违约责任提起民事赔偿之诉，将自身遭受的行政罚款作为民事损失的一种，要求对方赔偿。司法实践中，针对行政罚款能否通过合同约定转移支付主体，能否索赔，由于每个案件的案情不同，不同的法院对案件的裁判尺度存在较大差异，甚至出现了截然相反的判决。

一、行政罚款通过合约规避监管导致的社会危害

行政罚款具有专属性，针对的是特定的行政相对人，而且目前我国法律没有明文规定行政罚款的追偿权及法律要件，如果允许民商事主体将行政罚款通过合同约定转移支付主体，将会产生三个方面的危害：

（一）损害了行政罚款的权威性与政府执法的公信力，导致政府行政监管措施落空

行政罚款作为具体行政行为，其处罚对象是特定的行政相对人，责任主体也系法律明文限定的主体，如果允许当事人以合同约定来转移行政罚款负担主体, 对原告依据合同约定向被告追偿罚款损失的行为予以支持，则相当于否定了具体行政行为的合法性,达不到惩戒违法行为的目的，有违立法初衷，有损执法权威，让政府的监管权最终落空，政府公信力丧失，达不到惩前毖后、以儆效尤的目的。

（二）破坏了签约主体的平等交易地位，导致权利义务失衡

各类民商事主体均有义务合法合规经营，如其行为违反了监管法律法规，行政主管机关会根据其违法行为的性质、责任的主体，过错程度、社会危害后果等因素，分别苛以不同的行政处罚（含行政罚款）。如果允许一方利用其优势缔约地位，强行将行政罚款缴纳义务转嫁给对方，规避监管，会导致合同双方权利义务失衡，助长优势缔约方不作为的风气，优势缔约方的法定义务通过合同约定予以免除或转嫁，显系不公。

（三）增加了企业的经营成本，恶化了整体营商环境

行政罚款在商业主体签约之时，无法预见到会有该等处罚，更无法预见到具体的处罚金额。因此，在招投标或商业报价时，不会纳入其成本考量。如果允许采购方将该等法定罚款缴纳义务通过合同约定转嫁给供应方，会导致供应方的履约成本、经营成本增加；该等不公平的条款如果成为行业普遍的“格式条款”或潜规则，会导致企业整体营商环境的恶化。

二、民商事主体通过合约规避行政罚款措施的司法应对

基于上述原因，建议由最高人民法院颁布相应的司法解释，禁止行政罚款通过合同约定转移负担主体，并细化裁判规则，廓清法律适用中的疑惑，统一裁判尺度。

(一)明确规定民商事主体针对行政罚款的各类转移负担约定系无效合同条款

行政罚款虽然是财产损失的一种，但由于其具有一定的专属性和不可预见性，不能通过意思自治擅自进行合同约定，更不能通过合同违约之诉进行民事司法追偿。如果允许通过合同约定转嫁责任或者被处罚后还可以基于合同约定向他人追偿，则达不到处罚的目的。如果行政相对人认为罚款处罚不当，可以通过行政复议或行政诉讼来获得救济，而不是通过民事追偿来主张权利。

（二）规定禁止行政罚款民事追偿的例外情形及法律救济途径

法律法规应明确规定允许行政罚款通过侵权索赔之诉来追偿这一例外情形。行政罚款的追偿，需要重点关注对于造成这种罚款损失的行政违法行为，合同相对方是否有过错及过错的大小，是否存在因过错导致的加害给付行为。如一方的过错行为与行政处罚的结果有因果关系，例如生产者对于其生产的产品的质量保证责任、履约方的加害给付行为等，那么过错方需要对行政处罚造成的财产损失，承担侵权责任，而不是合同责任。对于没有相关过错的，即使民事合同有行政罚款追偿相关的约定，也不能基于合同约定予以司法确认或支持，否则可能造成实际过错方转嫁行政罚款责任的不良后果，也不符合《行政处罚法》及《侵权责任法》的立法精神。因此，如一方有过错直接导致对方遭受行政罚款的，另一方可以通过侵权责任之诉，要求对方承担与其过错相适应的侵权赔偿责任，但该等责任的有无及大小应当由法院根据侵权责任规则来厘定，不应由当事人通过合同来约定，具体赔偿金额可以参考行政罚款的金额，根据其负担比例来核算。

（三）明确例外可追偿情形下，法官的法律释明权

基于维护行政罚款执法权威性的考量，法律限制了当事人通过意思自治转移负担主体的做法，并对救济途径做了特殊要求，以防止滥用诉权，恶意追偿，此种特殊的程序规则，普通民商事主体恐难立即全面了解并掌握；为保护当事人充分行使诉讼权利，保证人民法院高效查明事实，正确适用法律以定纷止争，应给与法官相应的法律释明权，对于行政罚款类侵权责任追偿之诉，主审法官对于当事人的案由选择、诉讼请求、陈述的意见或提供的证据不明确、不充分、不适当的，由审判人员依法对当事人进行法律释明，要求当事人以侵权责任的案由来起诉索赔行政罚款损失，提出对应的诉讼请求，组织侵权相关证据，以统一法律适用，高效便民司法。