在我国，房屋对于绝大多数人来说是基本生活的保障，保护好公民享有的房屋所有权也是相关法律、法规的立法目的。但是房屋所有权的永久性与土地使用权期限的有限性存在不可避免的冲突，这是立法上的一大难题。

自我国确立土地使用权可以流转的基本原则以来，经过近四十年的实践和研究，我国已经初步形成对公民房屋所有权长久受保护的法律体系。但由于法律是以社会为基础，是社会生活的产物，具有一定的滞后性。在许多土地使用权剩余很多年限的情况下，许多问题并没有实际发生，所以在立法的层面上缺乏了现实依据，对众多问题都采取了回避态度。特别是在住宅建设用地使用权续期是否缴纳费用的问题上。由于该问题涉及到公民最基本的权利，一直备受社会关注，随着《民法典》关于住宅用地自动续期、有偿为主、减免例外的规定出台，这一问题得到了原则性的解决。

想要对该问题有一个清晰的认知，对我国建设用地使用权的立法变迁需有一定的了解，笔者将首先对我国建设用地使用权续期的立法变迁做一个整体讲述，其次再针对具体问题进行浅析。

在改革开放以前，我国土地使用权（《物权法》后称为“建设用地使用权”）一直处于统一划拨、无偿使用、禁止流转的状态。随着改革开放的推进，为了配合社会主义市场经济的发展，我国开始了土地制度的改革。1988年《宪法修正案》确定了土地使用权可以流转，后续通过对多部法律的修订和完善，我国逐步确立了建设用地使用权有偿出让、有偿续期的制度。

（一）《土地管理法》——确立土地使用权可以转让

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）在1986年正式颁布，其规定土地使用权均可无偿划拨，但是禁止转让。由于当时没有出现土地因使用权到期而被国家收回的情形，故当时的规定中并无土地使用权期限的相关规定，也就不存在续期的问题。

随后，受1988年《宪法修正案》的影响，《土地管理法》加入了土地的使用权可以依法转让，以及国家依法实行国有土地有偿使用制度的规定。我国土地使用权制度正式由无偿使用、禁止转让转变为有偿使用、可以转让。

（二）《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》——明确土地使用权可以续期

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）于1990年正式颁布施行。该条例在1988年《土地管理法》正式规定土地使用权可以转让的原则下，对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、划拨等作出了系统性的规定。首次根据土地用途对最高使用年限进行了规定，另外，《暂行条例》第四十一条规定，土地使用权届满后申请续期时，需要重新签订土地出让合同，并支付土地出让金。看似本条填补了《土地管理法》续期是否收费的空白，但是该条例却存在着不合理之处。一是本条例规定土地使用权期满后，国家可以无偿取得地上建筑物和附属物，公民的私有财产没有得到完全的保护，违背了《宪法》中保护私有财产的原则。二是只明确了土地使用权到期后可以申请续期，但是对申请条件、方式、程序等未作规定，缺乏实际可操作性。

（三）《城市房地产管理法》——细化续期的办法及续期批准原则

1995年施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称“《城市房地产管理法》”）在《暂行条例》的基础上对土地使用权续期规则进一步细化。一是明确了续期申请的条件，土地使用权人必须于土地使用权期届满前一年提出申请；二是明确了批准续期为原则，不批准的续期为例外的规定；三是取消了续期未被批准或未申请续期后，地上建筑物被国家无偿收回的法律后果，充分保障房屋权利人合法利益。

但是该法仍有不足之处，可能导致相关部门在处理申请续期时权利过大，土地使用权人的续期申请权利不能真正落实；没有明确对于同一块住宅用地上有多名土地使用权人的这类土地使用权的续期申请如何处理；鉴于将申请续期时的续期费用统一按土地出让金的标准收取，没有考虑到住宅用地使用权人无法承受高额出让金的实际情况。

（四）《物权法》——制定住宅建设用地自动续期规则

2007年颁布施行的《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）首次明确以“建设用地使用权”代替“国有土地使用权”。另外，本法立法的进步之处在于，一是根据土地不同用途区分建设用地使用权续期处理规则，免除了住宅建设用地使用权人的申请程序，解决了《城市房地产管理法》留下来的住宅用地上有多名使用权人时如何申请续期的问题；二是明确了不续期或续期未审批后地上建筑的处理规则。但是本法仍存在不完善之处，即续期费用问题、续期期限和次数问题、续期具体程序等。

（五）《民法典》——树立住宅建设用地使用权有偿续期的原则

2021年施行的《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）在《物权法》的基础上明确了住宅建设用地使用权有偿续期的原则，第三百五十九条第一款规定：住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。相比《物权法》，《民法典》在住宅建设用地使用权自动续期的基础上增加了续期原则有偿、例外减免、择机立法、规则法定的规定。但《民法典》同样因为立法情况不成熟等原因回避了住宅建设用地使用权续期费用标准问题，相关规则留在未来法律实施过程中根据实际情况加以制定。

以上便是我国建设用地使用权续期立法变迁的整体情况，笔者将在下一期针对具体问题进行浅析。