招投标制度是为合理分配招标、投标双方的权利、义务和责任建立的管理制度。工程项目尤其是工程总承包项目涉及的金额较大，且根据前文的介绍，工程总承包的法律制度以及实践经验与传统施工总承包而言都不够成熟，招投标对于工程总承包项目的重要性更加凸显。

工程总承包项目的基础风险主要来源于承包人对于项目情况掌握不充分，或发包人实质变更项目内容，导致承包人对总承包工程的设计、成本测算出现偏差，进而在项目实施过程中影响发承包双方的权利义务，引发双方争议，影响工程进度，甚至引发诉讼。招投标阶段是工程项目发包人与承包人建立法律关系的起点，如果招投标阶段可以消除信息差，对于承包人合理投标、对于发包人选择更加匹配的承包人都具有重大意义。本文按照招标流程，解析各环节存在的风险，并提出相应的化解手段。

根据我国法律法规的规定，建设工程发包前需办理一系列的审批手续。包括办理立项手续、建设用地规划许可、建设工程规划许可等。

第一，建设工程项目立项手续。

根据《关于投资体制改革的决定》规定，根据项目投资主体不同，项目立项分为鼓励类、许可类、限制类，鼓励类项目的报批程序为备案制，许可类项目的报批程序为核准制，限制类项目的报批程序为审批制。

对于政府投资项目实行审批制，项目单位首先向发改委报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向规自部门（原规划、国土部门）、环保部门申请办理选址、用地预审和环境影响评价手续。完成上述手续后，项目单位根据项目论证情况向发改委等审批部门报送可行性研究报告。

对于企业投资项目实行核准制或备案制，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》，对于重大项目和限制类项目的，采用核准制，对于重大项目或限制类项目以外的项目，不论规模大小均采用备案制。

一般而言，建设单位在完成项目立项手续后，由规划部门确定土地规划条件，再履行土地出让程序，建设单位与国土部门签订土地出让合同并缴纳土地出让金后，按相关程序同步在规划部门办理建设用地规划许可证、在国土部门办理土地使用权证。

实践中，如属于企业投资的工程总承包项目，最早可在项目完成立项后就发包，也即建设单位可以将项目工程的全部设计工作，包括方案设计、初步设计、施工图设计，全部列入总承包范围进行发包；但是如果需要在发包前办理建设工程规划许可证，根据《城乡规划法》的规定，建设单位需提供设计方案等材料，那么建设单位必须先行开展一部分的设计工作。实操层面，需结合不同地区对工程规划许可证所要有的设计文件的深度进行处理。

对于发包人而言，如果前期手续不完善，可能面临行政处罚的风险。同时主流司法观点认为建设工程规划许可证直接影响施工合同的效力，虽然法律并未明确规定建设工程规划许可证对于工程总承包合同效力的影响，但是如果工程最终没有取得建设工程规划许可证，那么工程总承包合同同样将面临被认定为无效的风险。

鉴于上述办理相关手续的规定和存在的风险，建议发承包双方都应关注项目的类型、性质、前期审批手续以及工程所在地对于工程总承包项目建设的要求。

根据工程总承包项目的性质、资金来源、规模以及发包人内部对于成本控制、工期要求、质量管理、风险防范等内部要求，可能存在招标发包、直接发包、其他竞争性程序等多种方式。但是如果项目属于法律法规规定的必须招标的项目，则应当采用招投标方式进行发包。

关于必须招标工程的范围，根据《招标投标法》第3条、《必须招标的工程项目规定》（发改委第16号令）、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》进行了明确规定。根据上述规定，当工程总承包项目类型属于《招标投标法》第3条，项目范围属于《必须招标的工程项目规定》的范围，项目规模达到《必须招标的工程项目规定》标准的工程，属于必须进行招标的项目。如果工程总承包项目中的设计、采购或施工任意一项属于必须招标范围的，应当采用招标方式。如符合招标投标相关法律法规规定的不通过招标例外情形的，可以不进行招标。

关于具体招标方式确定的问题，招标分为公开招标和邀请招标，公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的主体投标，邀请招标是指招标人邀请一定数量特定的主体进行投标。根据《招标投标法实施条例》第8条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标。有法律法规规定的例外情形的，可以进行邀请招标。

招投标对于项目的顺利实施具有重大意义，且如果工程属于应招未招项目，项目合同将面临被无效的风险。此外，对于政府、国有企业类发包人而言，招投标也是重要的审计考核项目，如果发生应招未招情形，则发包人面临责令改正、罚款甚至停止拨付资金等行政处罚，发包单位主要负责人员和经办人员都将面临处分的风险。