我们共同探讨了国企合规的概念-理念-功能，包括理念探讨、立法解析，以及部分的配套工具展示。这一期，我们一起聊一下国企合规一个具体的治理场景——制度建设（本文所指的制度局限于企业管理规则和制度层面，不包括企业顶层设计涉及的章程、议事规则等，后期会逐步探讨）。制度建设，对于很多国企而言，可能会处于一个“鱼在水中不知水“的状态，知道制度建设重要，但不知道制度建设为何重要？如何对制度建设进行合规治理等？现实中，很多国企在制度建设中存在以下主要问题如下：

笔者认为，制度建设是国企合规治理的主要治理内容，可以说也是合规治理的基础。本文将从以下四个方面，与各位一起探讨：

本文主要内容如下：
1、国企制度建设的法律地位

2、国企制度建设的合规要点2.1 程序合规要点2.2 实体合规要点2.3 管理合规要点

3、国企制度建设的监管趋势3.1 分级分类及有效链接3.2 强化宣贯及执行检查3.3 拓展合法合规性审查 3.4 纳入合规管理信息系统

4、总结：落地有效性才是合规的王道

在2022年之前：中央层面相关合规要求，包括国务院国资委2006年的《中央企业全面风险管理指引》、财政部等五部委2006-2010年的《企业内部控制基本规范》以及配套指引，国务院国资委2018年的《中央企业合规管理指引》，2020年国务院国资委《关于做好2020年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》【44号文】；重庆地方层面的相关合规要求，包括重庆市国资委、财政局、审计局等六部门2011年的《关于贯彻实施企业内部控制规范体系工作的通知》【渝财会〔2011〕54号】，重庆市国资委2019年的《重庆市市属国有企业合规管理指引（试行）》【渝国资发〔2019〕 17 号】等文件，均将制度建设作为重点任务及内容，如：

2022年，对于央企而言是“合规强化年”，对于地方国企而言是“合规建设年”：

中央层面：国务院国资委在2021年12月3日召开“合规管理强化年”工作部署会，提出“五点要求”，其中“三道防线”以及“合规管理工作闭环”是合规体系的治理优化新要求；2022年3月31日，国务院国资委召开总法谈合规系列讲座暨第三十七期法治讲堂会，中国移动和国家电网分别从“数智化转型”和“三道防线构筑免疫系统”两个角度进行普及宣贯；2022年4月1日，国务院国资委开展《中央企业合规管理办法》征求意见（笔者对前述办法提过意见，有兴趣的朋友可以回顾合规001 | 关于《中央企业合规管理办法(公开征求意见稿）》的修订完善建议）。

地方层面：重庆市国资委2022年3月12日印发《关于加强市属国有重点企业合规管理体系建设的指导意见》；2022年3月25日召开市属国有重点企业法治工作会议暨“合规管理建设年”启动会，提出国企法治建设三点要求，其中对于合规管理，要求落实工作责任，健全工作机制，运用智能化手段，不断加强管理体系建设。制度建设亦是2022年的重点任务及内容，如：

从前述2022年前后的政策文件可知，制度建设，对于国企而言，其是国企全面风险管理的基本要求，也是合规治理重点环节和重点领域，是主要治理内容及基础，是企业内部的“法律”。

2.1  程序合规要点

目前，国企出现程序合规问题，主要集中在人力资源方面，在笔者接触的大量国企涉及的劳动用工纠纷来看，考虑到劳动争议系用人单位举证责任倒置，其主要风险出在制度程序上，如制度未经民主性，制度的公示性未作证据固定等等。

根据《劳动法》第4条、《劳动合同法》第4条等规定，国企涉及人力资源制度的程序合规要点如下：

若未满足前述程序要求，司法实践中可能出现的法律后果包括：

（1）发生劳动争议后，规章制度不被认定为有效证据，产生败诉风险；
（2）面临人社行政部门的行政处罚；
（3）对员工造成损害的，承担赔偿责任。

除前述涉及人力资源外，国企还应关注《公司法》以及三重一大中各治理主体对制度的参与职责及权限，可参考下表：

2.2  实体合规要点

国企制度建设的实体合规问题，主要集中在合法合规性上，即所有条款不得与法律、法规相抵触。

《劳动合同法》第80条规定：用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。一般理解，此处的违法层级仅限于法律及法规层面，而且是强制性规范。但在实践中，因很多用工规则存在于地方性规章、政策等层面，也会当然触发人社行政部门的监管。

国企涉及人力资源制度的实体合规要点如下：

若未满足前述程序要求，司法实践中可能出现的法律后果与程序不合规的一致。

2.3  管理合规要点

对于国企而言，制度管理合规的要点即是”外规内化“。

《中央企业合规管理指引(试行)》第17条：建立健全合规管理制度，制定全员普遍遵守的合规行为规范，针对重点领域制定专项合规管理制度，并根据法律法规变化和监管动态，及时将外部有关合规要求转化为内部规章制度。今年征求意见的《中央企业合规管理办法（征求意见稿）》第20条：【制度修订完善】定期对企业规章制度进行修订完善，结合法律法规修订、政策变化和监管动态等，及时将外部合规要求转化为内部规章制度。

很多国企过分教条式地遵循外规，所制订的制度一味照抄法律法规，并不根据企业实际情况进行”内化“，或”内化“后的规制颗粒度仍然是笼统的、原则的，这也是导致制度”形同虚设“的主要原因。

对于国企而言，关于制度建设的内化要求，要掌握以下三个要点：

一是：理解哪些法律是有内化空间的，哪些法律是要严格遵循。如有国企人力资源经常问到的试用期能否延长的问题，考虑到司法实践中劳动仲裁及法院已经普遍认定试用期只能约定一次，延长（即使与员工协商延长）会被认定为二次约定无效，延长部分当然认定为正式用工期限，用人单位白白丧失了试用考核机会。

二是：要关注重点领域制度。从笔者服务国企的经验来看，涉及人力资源的制度，以及涉及违规经营投资责任追究的制度（如笔者上一期提到的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》【国务院国有资产监督管理委员会令第37号】确定的71项追责项），都是要重点关注的。

三是：要关注制度“内化”的颗粒度。《劳动合同法》第39条规定的用人单位可以解除劳动合同的情形，其中第2项”严重违反用人单位的规章制度的“，触发哪些情形构成一般违纪，达到哪种程序构成严重违纪？这些都很考究企业治理的“内化”功力。

何为“内化”功力，有很多国企部门很困惑，旷工多少天才算严重违纪，希望律师给出明确界定。笔者一般会反馈，国企内部制度的颗粒度一定要与实际经营管理相匹配，常规国企制订的人力资源旷工天数一般是连续2-3天，累计3-5天。但遇到重要岗位，比如对时间要求很高的岗位，如火灾定时检查安保人员等，如果晚10分钟导致火灾隐患未被及时发现或清除，也可以确定为严重违纪。

3.1  分级分类及有效链接

今年国企制度建设在体系层面最明显的两个监管趋势是——分级分类和有效链接

（1）分级分类：《管理办法》第16条【建立制度体系】中央企业全面梳理本系统内合规管理制度文件，根据适用范围、效力层级等，建立以基本制度、重点领域合规指南、操作手册等为主体的分级分类合规管理制度体系。《指导意见》规定：参照制度制定程序，定期组织职能处室或指定有关企业研究制定重点领域专项合规指引，编制印发企业合规管理系列指南。笔者建议，国企要启动制度-重点领域合规指引（指南）-操作手册三层合规治理体系的建设，有条件的国企有必要对现有制度也实施分级分类的精细化管理。如下表格：

（2）有效链接：《指导意见》：建立完善集团基本管理制度、具体规章制度、合规管理指引等有效衔接、紧密协同的合规管理制度体系。笔者建议，在实施制度-重点领域合规指引（指南）-操作手册三层合规治理体系的建设过程中，要关注重点领域和颗粒度两个核心问题，一是保证各层级制度一致性，二是保证具体及下层制度能在上级制度基础上实现场景落地和颗粒度拓展，否则丧失分级分类的意义。

3.2  强化宣贯及执行检查

根据《管理办法》第21条以及《指导意见》规定，国企制度建设应：
（1）定期组织对规章制度进行宣贯；
（2）定期对执行落实情况进行检查；
（3）探索对重要岗位建立任前合规培训考核制度。

其中，对制度的落实情况展开专项排查，针对发现的突出问题和薄弱环节，认真分析原因，及时进行整改，对屡次出现的违规行为开展集中整治，确保取得实效，是国企制度建设的重大变化，拟解决很多国企存在的制度形成于表面的顽疾。

3.3  拓展合法合规性审查

根据《管理办法》第24条以及《指导意见》规定，国企制度建设应：
（1）强化经营管理行为合法合规性审查的前置要求；
（2）加强制度制定合法合规性审查的力度；
（3）制度中严重违法性的一票否决；
（4）通过合规审查，梳理出高风险问题进行制度完善堵漏。

其中，针对第（4）项，笔者建议要结合制度-重点领域合规指引（指南）-操作手册三层合规治理体系来实施。

3.4 纳入合规管理信息系统

根据《管理办法》第37条【功能设置】加快建立合规管理信息系统，将规章制度、重点领域合规指南、合规人员管理、合规案例、合规培训、违规行为记录等作为重要内容。有条件的国企，可将合规管理纳入信息系统，提升治理效率 。

通过本文，我们会发现制度建设对于国企而言的以下实践意义：
（1）制度建设，是外规内化的合规要求；
（2）制度建设，是管理机制的固化要求；
（3）制度建设，是权责分配的机制要求；
（4）制度建设，是风控合规的基础要求。

对于国企而言，无论合规是否为热点风口，制度建设始终是长期治理的重点内容。从笔者服务国企合规来看，国企制度建设优化完善要依赖于三个重要条件，一是长期国资国企改革政策的关注；二是企业重点经营管理领域的关注；三是通过有效路径实现最新外规内化的合规要求，以及风控合规的基础要求。而从落地有效性角度，不应局限于一纸合规承诺，一文合规制度，要做全面体检实现制度建设的有效性评估，包括：
（1）企业经营管理制度的体系完备性、以及分类分级一体性；
（2）企业经营管理制度的内化认同性，以及可实践的落地性；
（3）企业经营管理制度的外规更新性，以及长期持续优化性。

后期，笔者将结合国企服务十余年的经验，深入总结合规管理体系建设的重要要点，以及常见国企合规风险识别的具体场景。一起努力！

[1] 张宏波 中天华溥管理视野 国企改革对制度建设提出的要求与制度管理存在的现实问题

[2] 胡曾铮 WeLegal公司法务联盟 东方集团副总裁：制度流程建设与全员合规七步法

感谢以上作者及文献对本文的启发！