行政备案指的是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，依法接受公民、法人或者其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将备案资料存档以备事后监督的行为。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》要求深入推进“放管服”改革，分级分类推进行政审批制度改革，坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项；加强重要领域立法，研究制定行政备案条例。因此在法治政府建设、“放管服”改革的推动下，有关行政备案的讨论日益频繁，因而形成本文行政备案规范化管理的探讨。

2021年6月28日，国务院办公厅作出《关于同意河北、浙江、湖北省开展行政备案规范管理改革试点的复函》（国办函〔2021〕68号），同意河北、浙江、湖北省（以下称三省）开展行政备案规范管理改革试点。试点期限为1年，自2021年7月1日起至2022年6月30日止。

今年11月5日，国务院办公厅发布《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》（国办函〔2022〕110号），将上述三省行政备案规范管理改革试点经验印发推广，要求各地区各部门要高度重视行政备案规范管理工作，加强行政备案规范化、法治化建设。

笔者认为，行政备案规范化管理首先应当厘清基本概念，尤其是区分行政备案与行政许可之前的区别。行政备案是依法设定由当事人事后履行报送信息义务的法律制度；而行政许可指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

学界普遍认为，二者有以下区别：

一是法律目的不同。国家设立行政许可的目的是为了平衡社会资源配置或保障公共安全，对于许可事项范围内的事务，只有得到许可的当事人才可从事该行为；而备案制度的目的仅仅是为了掌握有关信息，便于决策和事后监督。

二是法律效果不同。《行政许可法》第十二条规定，当事人从事许可事项范围（见）内的行为时，必须依法申请行政许可，不申请或者申请未被批准者，不得从事该行为。而当事人是否备案都不影响他的行为的作出和行为的继续。

三是法律责任不同。在许可制度中，当事人不申请许可是没有责任的，但在没有申请许可或申请许可未获批准的情况下从事许可行为的，恰恰属于违法并应当承担法律责任。而在备案制度中，当事人是否备案都不影响他从事的行为，只是不依法报备才会有法律责任。当事人不履行报备义务将依法承担一定的法律责任。

四是监管时间不同。行政许可是一种事前的监管，而行政备案是一种事后的监管。在行政备案中，当事人从事该行为无须事先得到行政机关的同意，但作出该行为之后，应当依法履行报备义务。即便事后审查发现问题，事后的纠错也不影响已作出行为的效力。

三省在试点经验中均提出厘清基本概念，明确行政备案是指公民、法人和其他组织依法报送其从事特定活动的相关材料，行政机关接收报送材料备查并作为监管参考依据的行为。同时，三省均结合实际情况编制行政备案事项清单，河北省还根据行政备案运行实际，对行政备案事项进行分类，共确定告知类备案事项282项、确认类备案事项41项、审查类备案事项28项。浙江省编制形成《浙江省行政备案事项清单（2022年试行）》，包含339项事项。湖北省最终确定全省行政备案事项400项。

其次，行政备案规范化管理应当建立科学标准的管理规范。为此河北省起草《行政备案要素通用要求》地方标准制定计划，探索对行政备案事项名称、行使层级、实施部门、备案类型、备案条件、备案材料等18项具体要素建立地方标准。

浙江省按照标准化要求，组织省级主管部门逐项制定完善办事指南，统一行政备案事项主项和子项名称、适用依据、申报条件、申报材料、办理时限、申报表单、示范文本等实施要素；组织行政备案实施机关补充具体的办理时间、办理地点、咨询电话等服务性信息。

湖北省研究制定《行政备案规范管理标准化导则》、《行政备案事项编码规则》、《行政备案事项办事指南编写规范》，对行政备案规范管理的总体原则、范围界定、责任与权限、流程管理、信息管理、档案管理、监督与评价等提出明确要求。

再次，行政备案规范化管理还应当利用智能化手段实现“一网通办”。河北省开发运行行政备案事项管理系统，优化完善事项审核、数据质检、统计分析、综合管理等功能。充分应用行政备案事项要素标准化成果，将相关要素信息全部纳入省政务服务事项管理平台。结合电子证照、电子档案全面应用，对可以通过数据共享获得备案信息的事项免于提交备案材料，探索推行自动备案、智能备案，最大限度减少企业和群众办事跑动次数。

浙江省在省一体化政务服务平台上建立行政备案事项管理系统，将清单内事项纳入系统管理，推动全部行政备案事项网上可办。优化改造业务办理系统，推动行政备案信息归集、共享、运用，做到申报零材料、填报零字段、核对零人工、回执零上门、存档零纸质，实现行政备案“智能秒办”、“无感智办”。将行政备案事项纳入省“互联网＋监管”平台、“大综合一体化”执法监管数字应用，加强行政备案与监督检查、行政处罚、联合惩戒等数据共享、协同联动，有力提升政府监管效能。

湖北省将行政备案事项纳入省一体化政务服务平台统一管理，实行一张清单告知、一张表单申报、一个标准受理、一个平台流转，目前已实现329项行政备案事项网上可办。将覆盖范围广的行政备案事项向政务服务移动端APP“鄂汇办”延伸，已实现367项行政备案事项“掌上办”、“指尖办”。推动自助终端入驻各级政务服务中心，设立24小时自助服务区，并向银行、工业园区、商业楼宇等场所延伸，推动“就近办、自助办、随时办”，已实现259项行政备案事项可自助办理。推进高频证照免提交、高频事项免证办，已实现51种高频电子证照免提交、253项行政备案事项免证办。

重庆市于2022年7月发布《重庆市行政许可事项清单（2022年版）》，该清单中包含了行政备案事项，但并未将备案事项清单单独列出。而我市备案事项也多散见于各项法规、规章中，例如在城市管理领域，《重庆市市政设施管理条例》规定城市公共停车场应当在投入使用的三十日内，报所在区县（自治县）市政行政主管部门备案。《重庆市市容环境卫生管理条例》规定，利用充气式装置在公共场所设置非经营性宣传品的，设置期限不得超过十日，并到市容环境卫生主管部门备案。《重庆市城市园林绿化条例》规定一级古树名木由市人民政府确认，报国务院住房建设部门备案；二级古树名木由市城市园林绿化主管部门确认，报市人民政府备案，等等。从清单中足见我市行政备案事项多且杂，急需将备案事项从行政许可清单中剥离，进一步强化行政备案事项清单的规范性、权威性。

根据《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》的要求还应借鉴学习上述三省的经验，对于能够通过政府内部信息共享、涉企电子证照库等渠道获取有关信息的，一般不得设定行政备案。细化优化行政备案实施规范，制定并公布办事指南。要建立和完善协同机制，鼓励将行政备案纳入政务服务中心集中办理、统一管理，加强相关信息共享共用，更大力度推进行政备案易办快办。进一步推进行政备案制度的规范化管理有利于充分运用备案信息提升政府监管效能和政务服务水平，不断降低制度性交易成本，为市场主体发展营造更好的营商环境。