笔者在上篇主要总结并分析了闲置土地的认定要件、基本处置方式及处置中值得注意的问题，本篇笔者将针对闲置土地处置过程中涉及查封、抵押的处理方式结合案例进行分析。

关于司法保全措施是否阻碍闲置土地的无偿收回，我国目前法律、法规未作出明确规定，根据最高法的及各地法院部分案例来看，认为司法权不能干预行政权的行使，司法保全措施不影响土地收回。

但值得注意的是，2018年7月23日发布的《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第27条，对于“法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，行政机关收回土地使用权是否合法”的问题予以明确：法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。

人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。该会议纪要对闲置土地无偿收回设定了前置条件，政府未向债权人支付相应债务及利息的，无偿收回行为将受到司法查封行为的限制。

同时，笔者也检索到相关案例，政府部门在未妥善保护债权人权益时即作出收回决定的，其行政行为将受到司法机关强制执行行为的限制。（2022）津0104执异172号，法院认为：查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。就本案而言，法院作出司法查封裁定在先，规划和自然资源局作为行政机关，理应尊重并执行人民法院生效裁定，而不应当在未函告人民法院，也未妥善处理涉案土地上的债务的情况下，迳行作出《收回国有建设用地使用权决定书》。

该收回决定系规划和自然资源局基于行政管理职权作出的行政行为，并不代表其具有能够阻却执行标的转让、交付的民事实体权利。

上述裁判观点较大限度的保护了债权人权益，笔者认为，若法院先于行政部门作出查封裁定的，司法权应优先行使，优先保证债权人的权利，同时通过司法拍卖方式将该闲置土地拍卖给新土地使用权人的，同样也满足最大程度利用土地资源的立法目的，并达到避免浪费土地资源的效果。

二、无偿收回土地后的抵押权存续

实践中对于闲置土地被收回后，该土地使用权上附属的抵押权如何存续及保护争议不断，主要原因在于：第一，《闲置土地处置办法》中未明确闲置土地被无偿收回时抵押权的存续或保护问题，《闲置土地处置办法》第13条、第14条仅在程序上规定了相关部门拟订闲置土地处置方案、作出收回决定时对抵押权人的通知、告知义务，导致抵押权人权益保护的缺失；第二，原国家土地管理局于1993年作出《关于对＜中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例＞第17条有关内容请求解释》的复函（[1993]国土函字第15号）：抵押权附属于土地使用权。作为主权利的土地使用权，因行政机关依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，作出收回土地使用权的处罚而消灭时，在该土地使用权上设定的抵押权随之消灭（以下简称“15号复函”）。

从上述规定可以看出抵押权的设立不对闲置土地的收回产生阻碍，但闲置土地收回是否会导致该土地使用权上设定的抵押权消灭，有待商榷，且从部分学术观点及司法判例可看出相当一部分学者及审判员均不认为抵押权会随着土地使用权的消灭而消灭：

1、闲置土地并被无偿收回时，土地使用权消灭，但抵押权持续存在。

1. 常鹏翱在《财产权相对消灭论：经由民法和行政法的双重正当性检验———以无偿收回设定抵押权的闲置土地使用权为分析对象》认为，当某一财产上附加了财产权以外的他物权（包括前述抵押权），若出现导致该财产权消灭的事由时，财产权人的权利将会消灭，但对该他物权人而言，财产权并未消灭，即：土地使用权设立抵押权后，该土地被依法认定为闲置土地并被无偿收回时，土地使用权消灭，但抵押权持续存在。

2、民事权利应优先保护性。设立抵押权后，该土地将产生使用权、抵押权的双重限制。

1. 土地使用权人的单方违法行为产生的不利后果不及于抵押权人。行政机关行使行政权与抵押权人行使抵押权存在冲突的。依照《民法总则》第187 条（现《民法典》187条）民事责任优先承担原则，优先保护民事权利。（《民商审判前沿：争议、法理与实务》第二辑）。

新疆维吾尔自治区高级人民法院(2022)新民终135号中法院认为：抵押权自登记时设立，本质是对物的权利，而非对人的权利。一旦抵押权依法设定，债权人即对抵押财产享有了排他的优先受偿的权利，只要抵押权人未表示同意放弃抵押权的，也未发生法定抵押权消灭情形的，抵押权人均可基于有效的抵押权追及抵押财产行使权利。抵押权人有权就国有土地使用权的财产价值优先受偿，而不论该土地使用权的财产价值的获得者是谁，即使国有土地使用权被终止，抵押权仍然存在。当土地所有权人再次为他人设定国有土地使用权时，抵押权的优先受偿及于再次创设的国有土地使用权之上，即抵押权人有权就土地租赁金或者出让金等优先受偿（持相同观点的还有（2016）浙03民终6394号民事判决书）。

笔者认为，首先无偿收回闲置土地使用权决定作为一种行政处罚，该处罚效力不应及于抵押权人，不应以抵押人的过错而损害抵押权人的权益，且根据《民法典》的规定，担保物权的消灭事由仅包括主债权消灭、担保物权实现、权利人放弃担保物权以及法律规定担保物权消灭的其他情形，显然，土地使用权的消灭并不是抵押权消灭的法定事由，且15号复函作为部门规范性文件，其内容并不属于《民法典》第393条规定的“法律规定担保物权消灭的其他情形”也不能成为消灭闲置土地上抵押权的依据，故抵押权不应随着土地使用权的收回而消灭。但通过笔者查找相关案例，发现目前法院认定抵押权存续及实现优先受偿的案例少之又少，即使抵押权在土地使用权被收回后依旧存续，但土地收回后其权利的主张无形件增加了新的困难。收回后，该土地使用权若再次出让的，抵押权人可主张以出让金优先受偿，但若被国土部门收储所有或重新划拨的则优先受偿权可能难以实现。

综上，从保护抵押权人权益实现的角度来说，建议抵押权人定期核查抵押物状况做好风险防范，若出现可能构成闲置土地的情形则应要求债务人增设其他担保或提前偿还债务；同时在债务履行期限届满时应积极主张权利并申请司法保全措施；若权利所涉土地已被政府部门作出收回决定的，可积极与政府国土部门协商签订《补偿协议》以期获取补偿。